1974 рік - заключний період найгострішої дворічної боротьби через поправку Джексона-Веніка. Сама поправка в підсумку стала розділом закону про торгівлю 1974 року (його також називають законом про торговельну реформу) номер PL 93-618. Втім, обговорювати її почали ще до самого закону - в 1972 році її намагалися застосувати до іншого акту.
Сенс поправки Джексона-Веніка - обмеження торгових преференцій для країн соціалістичного блоку, що перешкоджають еміграції євреїв та інших своїх громадян. Учасники боротьби - обидві палати Конгресу США, адміністрація президента США, радянське керівництво. Причому два останніх учасника грали на одному боці. Поправку спровокував Указ Президії Верховної Ради СРСР № 519 «Про відшкодування громадянами СРСР, які виїжджають на постійне проживання за кордон, державних витрат на навчання» від 3 серпня 1972 року, хоча вища освіта в СРСР була безкоштовною. Скільки це коштувало? «Найдорожчий» емігрант - випускник МДУ - повинен був 12 тис. 200 рублів, «найдешевший», з менш престижних вузів - 4 тис. 500 рублів. Плюс до того 7 тис. 200 рублів за вчений ступінь доктора наук і 5 тис. 400 рублів за кандидатський ступінь. Це крім вартості відмови від громадянства в 900 рублів. Суми непідйомні. При цьому було очевидно, що виплати мали не економічний, а суто політичний характер, про що згодом проговориться особисто Брежнєв. До введення цього указу адміністрація Ніксона вела цілком позитивні переговори з СРСР про розрядку, обмеження стратегічних озброєнь і багатопрофільне, в тому числі, економічне співробітництво. Ніксон під час свого візиту до Москви пообіцяв СРСР режим найбільшого сприяння - надання митних і тарифних пільг. І кредити під симпатично низькі відсотки. Крім розрядки напруженості, істотний інтерес США був у поверненні боргів ленд-лізу - за умовами угоди 1972 року СРСР зобов'язався виплатити 722 млн доларів до 2001 року.
У вересні 1972 конгресмен Венік представляє поправку в Палаті представників. Реакція досить прохолодна - за неї голосують трохи більше третини конгресменів. 4 жовтня Генрі Джексон представляє аналогічний документ у Сенаті. Там ситуація інша - майже три чверті виступають на підтримку і навіть стають коспонсорами поправки. Сьогодні поправка Джексона- Веніка - найбільш відомий приклад санкційних законів минулого. Але далеко не перший. Зокрема 1892 року Конгрес відмовився виділяти кошти на постачання продовольства в Російську імперію на знак протесту проти єврейських погромів. А в 1911 році припинив дію Торгового договору 1832 року про загальні торговельні права та умови найбільшого сприяння в торгівлі. Причиною послужило обмеження прав американців іудейського віросповідання. У той період до Росії їх приїжджало - в гості, туристами чи з метою бізнесу - чимало. І всі стикалися з обмеженнями переміщення - в Російській імперії існувала риса осілості. Ніякий американський паспорт не допомагав. На справедливе обурення завжди була справедлива відповідь: яка наша політика щодо власних євреїв, така ж буде і щодо американських. Строго кажучи, це і є перші санкції США проти Росії. Хоч і були накладені через порушення прав власних громадян. Акт Смута-Хоулі від 1930 року включав заборону на імпорт товарів, вироблених з використанням підневільної праці, і спрацьовував проти СРСР двічі - наприкінці 1930-х і на початку 1950-х. Поправку придумували за допомогою численних єврейських НКО, але зачіпала вона інтереси всіх, охочих виїхати з СРСР. За радянськими законами, від'їзд був можливий тільки для возз'єднання сімей, і відносна більшість таких сімей становили єврейські сім'ї. А виїхати було непросто. Перешкод було кілька: 1. важко здійснити правила процедури подачі на виїзну візу; 2. відсутність інформації про необхідні формальності; 3. можливість довільної відмови на будь-якому етапі процедури без пояснення причин і термінів чинної відмови і, як наслідок, неможливість законного оскарження відмови; 4. навмисна соціальна ізоляція (наприклад, звільнення з роботи) потенційних емігрантів, а також проблеми, що виникають у їх родичів; 5. провокації, що перешкоджали еміграції - від підкидання наркотиків до оближних звинувачень у хуліганстві; 6. з серпня 1972 - так званий «освітній податок».
Треба зауважити, що сама радянська система справно підігрівала інтерес світу до питання еміграції з СРСР. У 1970 році 16 осіб (з них двоє росіян) спробували викрасти літак, оскільки їм не давали можливості емігрувати легально. Всі вони були затримані ще до початку акції - на аеродромі. Двох засудили до страти. Найпотужніша міжнародна реакція змусила радянських лідерів пом'якшити вирок. У 1972 році конгресмен від Демократичної партії Джеймс Шуєр приїхав до СРСР у складі делегації парламентського комітету з освіти. Приїхав... і відправився обідати до Олександра Лернера, вченого, який в 1971 році подав заяву на еміграцію і отримав відмову. У будинку Лернера конгресмен і був затриманий нарядом міліції. За відомостями New York Times, міліціонери запідозрили, що він злочинець, який видає себе за іноземця. Паспорта при собі у конгресмена не було, і ні посвідчення члена Конгресу, ні кредитна карта не вразили міліціонерів. Після того, як у відділення підвезли з готелю «Россия» паспорт, Шуєра відпустили. А наступного дня, коли він разом з дружиною вже оглядав краси Ленінграда, знову затримали і повідомили, що його депортують з країни. Відома також телеграма Американського посла в Москві Джейкоба Біма в Держдепартамент із запитом, в якій саме якості збирається в Москву сенатор Джейкоб Джавітц. З американської преси радянські чиновники дізналися, що Джавітц планує «інспектувати єврейське питання» і натякнули, що візи йому не дадуть.
Втім, все це відбувається під фанфари розрядки. І Держдеп вирішує не псувати відносин запитами про причини висилки конгресмена Шуєра. Але, з точки зору Конгресу, проблема була не в Шуєрі, а в тих, хто просив допомоги через залізну завісу. Декілька слів про авторів поправки. Нащадок емігрантів з Норвегії, на що і посилався при просуванні поправки в Сенаті: «Мене не було б сьогодні тут, якби Норвегія, країна, де народилися мої батьки, практикувала б таке ж ставлення до еміграції, як Радянський Союз сьогодні». Став конгресменом у 28 років, будучи рекордно молодим для такої діяльності. З 1941 року не програв жодних парламентських виборів. Працював при дев'яти президентах. У 1950-ті роки боровся з маккартизмом. Наприкінці війни відвідав нацистський концтабір Бухенвальд, що, за його словами, справило величезний вплив на всю його подальшу діяльність.
Двічі - в 1972-му і 1976-му - був невдалим кандидатом у президенти США від демократичної партії. Парируючи численні заяви Союзу про те, що сама ідея поправки є спроба втручання у внутрішні справи СРСР, публічно цитував нобелівську лекцію Солженіцина, кажучи, що «більше немає внутрішніх справ на нашій перенаселеній планеті». У своєму останньому публічному виступі 1983 року Джексон засудив Радянський Союз за інцидент з південно-корейським «Боїнгом». У новинному сюжеті видно, як він масує ліву сторону грудей. Через кілька годин Джексон помер від розриву аорти. Нащадок чеських емігрантів, син і онук м'ясника, багато років привозив з Клівленда і пригощав колег по Палаті представників домашню ковбаску. Носив краватки-метелики і закликав «використовувати всю наявну владу з метою здійснення впливу на радянський уряд, щоб зупинити його нинішню політику насильства і переслідування (власних громадян -)». У 1988 році обмінявся «люб'язностями» з Михайлом Горбачовим, який публічно заявив: "Чому мертві повинні хапати живих? Я маю на увазі поправку Джексона-Веніка. Один з них мертвий фізично, інший - політично ". Венік прокоментував: «Ленін мертвий вже давно, проте вони все ще живуть під його керівництвом».
Серед жорстких супротивників поправки - радянська верхівка, адміністрація американського президента на чолі спочатку з Річардом Ніксоном, а потім з Джеральдом Фордом. Генрі Кіссінджер вважав, що зусиль «тихої дипломатії» для вирішення проблем конкретних відмовників цілком достатньо і немає необхідності посилювати і без того складні радянсько-американські відносини. Кіссінджер був просто злим генієм поправки. Відповідно до радянсько-американської торгової угоди, укладеної восени 1972 року, в обмін на погашення Москвою боргів по ленд-лізу Другої світової війни, адміністрація обіцяла в тому ж році отримати від Конгресу схвалення законодавства, що дозволяло радянським товарам отримувати не дискримінаційні тарифи. Цей номер не пройшов. До початку 1973 року на американському полі всі гравці залишаються на колишніх позиціях. Прихильники поправки наполягають на тому, щоб вона була невід'ємною частиною законодавства, що регулює радянсько-американські економічні зв'язки. Противники все ще сподіваються прийняти закон про торговельну реформу без поправки і надати СРСР всі економічні преференції.
На Радянському полі є деякі зрушення. Генеральний секретар ЦК КПРС Брежнєв намагається знайти вихід. Спочатку - 19 березня 1973 року - в ЦК надходить довідка КДБ СРСР про виплати, які повинні провести особи, що емігрують з різних країн світу. У всіх перерахованих випадках мова йде про повернення позики і ясно, що ця система неприменима. 20 березня 1973 року на засіданні Політбюро ЦК КПРС з вуст генсека прозвучало наступне: "В останні місяці розгорілася істерія навколо так званого" освітнього податку "на осіб, які виїжджають за кордон... у 1972 році з 29 тис. 816 осіб осіб єврейської національності, які виїхали з СРСР, - 912 осіб, які мають вищу освіту, відповідно до указу Президії Верховної Ради СРСР, відшкодували... 4 млн 427 тис. рублів. За два місяці 1973 року виїхало 3 тис. 318 осіб, з них 393 людини, що мають освіту, заплатили 1 млн 561 тис. 375 рублів. Тому сіоністи виють, Джексон на це спирається, а Кіссінджер приходить до Добриніна і каже, що ми розуміємо, що це внутрішня справа, ми не можемо втручатися, у нас теж закони є. Водночас він каже: допоможіть якось, Ніксон не може пробити законопроект, він працює серед сенаторів. Навіщо нам потрібен цей мільйон? Але на даному етапі, коли сіоністи розпалили кампанію навколо поправки Джексона і навколо законопроекту про подання нам режиму, треба відпускати. Справа не в режимі, їм треба взагалі посварити Радянський Союз з Америкою. Є група республіканців, яка поставила за мету зірвати поліпшення відносин Радянського Союзу з США. Ніксон - за, адміністрація - за, а багато сенаторів проти тільки через те, що у нас з євреїв стягують плату ".... (З виступу Брежнєва, цитується за книгою Б. Морозова «Єврейська еміграція у світлі нових документів», Тель-Авівський університет, 1998 р. 164 − 168). Відкритим текстом сказане «навіщо нам потрібен цей мільйон» підтверджує, що радянським керівництвом при введенні цього «податку» рухало аж ніяк не безгрошів'я. Наступного дня в ізраїльській газеті «Едіот Ахронот» з'являється публікація радянського журналіста Віктора Луї, відомого інсайдера КДБ. Луї пише, що радянське керівництво більше не вимагатиме виплати «освітнього податку» від охочих емігрувати. Офіційно указ залишиться чинним, але радянські ОВІРи підтвердили, що стягувати його надалі не збираються. Луї також додає, що вже сплачені гроші можуть бути повернуті друзям або родичам емігрантів, які залишилися в СРСР.
У цей же період вже зрозуміло, що проходження поправки - питання часу. І тим не менш міністр фінансів США Джордж Шульц проводить у Москві переговори з радянськими чиновниками про розширення торгівлі між двома країнами.
У червні 1973 Брежнєв приїжджає в США. У тому числі, щоб перемогти незручну поправку. У цьому бажанні він збігається з президентом Ніксоном. Радянський лідер запрошує конгресменів і сенаторів на обід, щоб переконати їх припинити опір Конгресу просуванню радянсько-американських торговельних переговорів. За свідченням деяких учасників заходу, він був неймовірно довгим. Один із присутніх сенаторів в інтерв'ю New York Times повідомив, що того дня бачив радянського лідера протягом значно більшого часу, ніж американського президента за все своє життя. З «єврейського питання» Брежнєв повідомив, що в 1972 році отримано 61 тис. візових заяв і видано 60 тис. 200 віз. Цю інформацію негайно спростовують керівники американських єврейських НКО. 14 вересня академік Сахаров пише лист Сенату на підтримку поправки. Це відбувається в розпал цькування Сахарова в СРСР. І Національна академія наук США робить офіційну заяву, що якщо академік Сахаров буде «позбавлений можливості служити радянському народу і людству», це надзвичайно ускладнить успішне виконання американських зобов'язань з двостороннього наукового співробітництва, реалізація яких повністю залежить від добровільних зусиль і доброї волі окремих вчених і наукових установ. На якийсь час радянська влада перестає глушити «Голос Америки», BBC і Німецьку Хвилю. Американська адміністрація пов'язує це з успішною політикою «тихої дипломатії». Група з 12 радянських відмовників звинувачує Стівена Лазаруса, заступника помічника міністра торгівлі за угодами між Сходом і Заходом, у чиненні тиску на московських євреїв. Згідно з їхньою заявою, пан Лазарус запевнив їх, що «тиха дипломатія» буде більш ефективна у вирішенні проблем радянського єврейства. Видатні радянські вчені, які втратили роботу через подачу заяви на виїзну візу, пишуть: «Ми мало віримо в ефективність паперів, які привозять захисники» тихої дипломатії «... Ми переконані, що тільки методи відкритої громадської боротьби можуть допомогти вирішити проблему, яка стосується насамперед високих принципів прав людини»....
Говорячи про проблеми з правами людини в СРСР, американські законодавці, журналісти і чиновники все частіше починають використовувати термін «переслідування євреїв та інтелектуалів», і несвобода радянських інтелектуалів також стає темою обговорення, так само як і відсутність права на еміграцію для радянських євреїв. Радянські лідери припускають, що, оскільки вони фактично скасували «податок», США, в свою чергу, повинні надати СРСР всі економічні преференції. І, оскільки цього не сталося, кількість виїзних віз для тих, хто хоче емігрувати з СРСР, негайно скорочується. Наприкінці червня президент Ніксон приїжджає до Москви. Радянське керівництво посилює тиск на єврейських активістів - деякі з них заарештовані, у інших відключені телефони. Водночас деякі давні відмовники раптово отримують виїзні візи. Відомий радянський дисидент генерал Петро Григоренко звільнений після 5 років ув'язнення в радянських психіатричних лікарнях. Академік Андрій Сахаров пише лист президенту Ніксону і радянському лідеру Брежнєву із закликом звільнити політв'язнів і покласти край переслідуванням за релігійні переконання і бажання емігрувати. Він перераховує імена 95 радянських політв'язнів і оголошує голодування на знак протесту проти політичних репресій. Його голодування підтримують інші правозахисники в СРСР. Три найбільші мовні телевізійні мережі в Сполучених Штатах - ABC, CBS і NBC, які висвітлюють візит президента Ніксона в Москву, - платять радянському телебаченню 281 тис. дол. за використання комунікацій під час переговорів на вищому рівні. 2 липня 1974 року їх передачі раптово перериваються, коли вони намагаються транслювати сюжети про голодування Сахарова і про діяльність єврейських активістів. Один з радянських телевізійних чиновників заздалегідь попередив московського продюсера ABC, що у «антирадянського» матеріалу будуть проблеми з передачею. Пізніше радянські чиновники роз'яснюють, що перервані сюжети не мали прямого відношення до візиту президента Ніксона. Ще пізніше радянський уряд висловлює жаль і приносить вибачення. 10 липня 1974 року на брифінгу в Білому домі президент Ніксон оголосив, що число охочих отримати виїзні візи скоротилося. Це означає, що еміграційна пропозиція перевищила попит, і більше немає заперечень проти надання Радянському Союзу режиму найбільшого сприяння. Президент також попередив, що, не отримавши торгової угоди, що включає режим найбільшого сприяння, радянське керівництво може помститися посиленням візової політики. Це виглядало як зашифроване послання Конгресу, хоча Національна конференція на підтримку радянських євреїв відразу спростувала твердження президента, заявивши, що число претендентів на виїзну візу практично не скоротилося. 19 липня 1974 року Генрі Кіссінджер запросив Джексона на сніданок у Держдепартаменті, де повідомив сенатора, що Радянський Союз згоден збільшити кількість виїзних віз для своїх громадян, але не готовий публічно оголосити якісь квоти. У серпні 1974 року на зміну Річарду Ніксону приходить не пов'язаний жодними зобов'язаннями перед СРСР Джеральд Форд. Але Генрі Кіссінджер залишається на своєму місці держсекретаря і радника з національної безпеки, що означає продовження чинної політичної лінії з акцентом на розрядку напруженості з СРСР.
У своєму «Зверненні до спільного засідання Конгресу» президент Форд висловив сподівання, що законопроект про торговельну реформу буде прийнятий Сенатом у прийнятній формі, тобто нинішня форма законопроекту, на думку Форда, була неприйнятна. Можна припустити, що мова йшла про розділ, що пов'язував економічні преференції і свободу еміграції. До кінця серпня 1974 року спроби Конгресу вплинути на радянську еміграційну політику виглядали досить успішними, і єдина проблема полягала у формулюваннях. Звичайно, Радянський Союз не міг визнати поразки, і в будь-якому випадку не збирався формулювати її в офіційних документах. Але все, що залишиться за рамками публічних угод, у свою чергу, знову ж таки призведе до «тихої дипломатії» для визволення охочих емігрувати з СРСР. А це ніяк не влаштовувало прихильників поправки. Початок жовтня 1974 року. Переговори між Джексоном і адміністрацією все ще тривають. Сенатори запропонували річний випробувальний період, протягом якого СРСР отримує торгові преференції. Але через рік Білому дому доведеться підтвердити, що політика Радянського Союзу відповідає домовленості, щоб Конгрес продовжував відмовлятися від санкцій. Адміністрація Форда наполягала, що відмова від санкцій має залишатися чинною на невизначений термін, якщо Конгрес не вирішить накласти на нього вето. 18 жовтня 1974 року президент Форд і Конгрес офіційно домовилися про компроміс для надання вигідних торговельних можливостей Радянському Союзу в обмін на істотне ослаблення еміграційної політики Москви. Цього ж дня держсекретар Кіссінджер і сенатор Джексон обмінялися листами. Кіссінджер після переговорів з радянськими офіційними особами від імені адміністрації США запевнив, що еміграція з СРСР буде регулюватися наступними критеріями: 1. Каральні заходи проти охочих емігрувати з СРСР не будуть дозволені радянським урядом. Йдеться, наприклад, про звільнення людини з роботи, зниження на посаді до рівня нижче її професійної кваліфікації та інші приховані або явні репресивні заходи. 2. Жодних необґрунтованих або незаконних перешкод для тих, хто подає заяву на виїзні візи, в тому числі приховування необхідної документації та інших, що застосовувалися раніше. 3. Заяви на еміграцію будуть оброблятися в порядку надходження, включаючи подані раніше, незалежно від місця проживання, раси, релігії, національного походження та професійного статусу заявника. Існують деякі обмеження на еміграцію в силу секретності роботи заявників, але такі особи будуть проінформовані про дату закінчення терміну дії секретності. 4. Важкі випадки будуть розглядатися з розумінням і оперативно. Ув'язнені, які до арешту висловили бажання емігрувати, зможуть негайно подати документи на виїзд після звільнення; вони можуть бути також звільнені достроково, і їхні справи будуть розглянуті без упередження. 5. Збір «освітнього податку» з емігрантів, який був припинений у попередньому році, так і залишиться призупиненим. 6. Посадові особи США зможуть контролювати незастосування цих та інших, не перерахованих у вищевикладених пунктах, методів. Запити США щодо конкретних випадків отримають доброзичливий розгляд і якнайшвидшу відповідь. 7. Кількісні показники еміграції з СРСР почнуть швидко зростати від рівня 1973 року і продовжать зростання аж до повної відповідності числу заявників. Джексон просив збільшення кількості виїзних віз для задоволення всіх, хто бажав покинути СРСР. Також він вимагав налагодити контакт емігрантів з залишилися в СРСР телефоном, телеграфом і поштою для можливості перевірки відповідності стандарту, викладеному в обох листах. Кіссінджер також запевнив Джексона, що всі перераховані пункти будуть враховуватися при оцінці президентом ступеня позитивних змін у політиці Радянського Союзу.Цікаво, що Кіссінджер наполягав на тому, що його лист Джексону був свого роду гарантією того, що радянський уряд збирався пом'якшити свою еміграційну політику. Водночас він підкреслював неформальний характер своїх домовленостей з радянським урядом: «... якби я стверджував, що між нашими урядами існує офіційна угода про еміграцію з СРСР, цю заяву було б негайно спростовано Радянським урядом» (зі свідчень у Сенаті, грудень 1974).
18 грудня в радянській пресі публікується заява міністра закордонних справ СРСР Громико про те, що він ніколи нічого нікому не обіцяв. Більш того, Громико заявляє, що його лист з інформацією про те, що Радянський Союз не бере на себе ніяких зобов'язань, було передано Кіссінджеру ще в жовтні. Джексон зробив цю заяву гласною. Кіссінджера згодом багато разів запитували про цей лист, і він щоразу відповідав, що не пам'ятав його. У спогадах тодішнього посла СРСР у США Анатолія Добриніна є посилання на те, що гарантії, дані Кіссінджером при обміні листами з Джексоном, були результатом келейних переговорів і не повинні були бути оприлюднені. Добринін згадує, що президент Форд навіть назвав сенатора Джексона «свинею» за те, що він оприлюднив своє листування з Кіссінджером. СРСР відмовився від радянсько-американської угоди. Пролунав цілком прозорий натяк на порушення умов угоди американською стороною, яка пов'язала розширення торгових пільг з більш вільною еміграцією з Радянського Союзу. У зв'язку з цим можливий перегляд економічних зобов'язань СРСР перед США. У цій заяві не звучать, але чути 722 млн ленд-лізівського боргу. Великою мірою крок назад з боку радянського уряду пов'язаний... з іншою поправкою - поправкою Стівенсона про обмеження на кредити для СРСР і кредитну «стелю» в 40 млн дол. для радянських проектів з розвідки газу і нафто.3
січня президент Форд підписав закон про торговельну реформу, що включав поправку Джексона-Веніка. За час гострої, практично щоденної дворічної боротьби за поправку в світі відбувалися також Війна судного дня, Вотергейтський скандал і багато іншого
. Радянські керівники абсолютно щиро не могли зрозуміти, чому президент не міг змусити Конгрес прийняти потрібне рішення.